На сьогодні, адміністративно-територіальна реформа є однією з найбільш важливих умов, які Україна повинна виконати на шляху обраного зовнішньополітичного курсу на євроінтеграцію. У першу чергу, мова йде про децентралізацію, зміни в системі місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Принципи децентралізації можна назвати основою функціонування системи сучасного державного управління на території Європи, оскільки вони характерні для найбільш успішних унітарних держав, наприклад, Польщі, Чехії, Естонії, Данії, Норвегії, Швеції, Франції. Тому, за твердженням українських можновладців, у цьому питанні наша країна буде орієнтуватися на позитивний досвід європейських країн.
Децентралізація набула популярності протягом останніх десятирічь, але ця ідея не нова. Вона привернула до себе увагу в 1950–60-і роки, коли німецькі та французькі колоніальні адміністрації готували колонії до отримання незалежності, передаючи управління місцевим владам. Адміністративні реформи у розвинених європейських країнах мають перманентний характер і здійснюються вже впродовж тривалого часу.
Тому тема є актуальною та вимагає детальних досліджень на прикладі окремих країн Європейського союзу, розглянути мотиви, проаналізувати процеси й висвітлити результати реформування системи місцевого управління.
Демократична держава передбачає існування відповідної моделі організації влади, в основу якої покладено принцип народовладдя та яка забезпечує реальні можливості реалізації народом належної йому влади на всіх рівнях, реальні засоби впливу народу на політику держави, що здійснюється органами публічної влади, на відповідність діяльності органів влади суверенній волі народу та їх змінність. Тобто, коли вся система публічної влади відповідає цим вимогам, це свідчить про наявність демократичного політичного режиму.
Організація влади складається з вищого (загальнодержавного), регіонального, місцевого рівнів. Управління місцевими справами може здійснюватися двома способами:
1) чиновниками державного апарату, що призначаються «згори», і які функціонують на місцях (місцеве управління), 2) на основі самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць (місцеве самоврядування).
Проте, необхідною складовою демократичної системи управління суспільством слід вважати саме місцеве самоврядування. Оскільки воно забезпечує управління значною частиною справ у місцевих територіальних одиницях на основі самоорганізації населення цих одиниць (територіальних колективів).
Цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що, будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, а отже, й найкраще обізнаним із повсякденними проблемами життєдіяльності мешканців територіальних колективів, воно може найкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торговельних, культурних, освітніх та інших.
Тобто місцеві проблеми доцільніше та ефективніше вирішувати не з центру з допомогою державних чиновників, які працюють на місцях, а передусім, шляхом підтримки та активізації діяльності територіальних громад у межах демократичної системи управління.
Адміністративно-територіальний устрій зарубіжних країн формувався, як правило, під впливом географічних чинників у їх сукупності з економічними, соціальними та демографічними особливостями територій.
Новелізація цих чинників, зумовлена динамікою суспільного прогресу, призводить до відповідних змін в адміністративно-територіальному устрої держави. Проте зазвичай вони не є надто радикальними, а самі держави досить обережно ставляться до реформ територіального устрою навіть в умовах прийняття нових конституцій чи конституційних законів, що передбачають суттєві зміни в інших сферах організації держави.
Основи формування сучасної системи адміністративно-територіального устрою значної частини провідних країн світу є досить консервативними. Наприклад, у таких державах, як США, Федеративна республіка Німеччини (ФРН), Іспанія, Італія, Швейцарія початком формування є ХІХ ст., у Франції–ХVІІІ ст., а у Великій Британії вони були закладені ще в епоху раннього феодалізму.
В Україні місцева влада організована на двох рівнях: територіальних громад та регіонів (областей і районів). З врахуванням досвіду європейських країн, вважаємо базовим рівнем децентралізації місцевого самоврядування в Україні має стати не область, а місто, село, селище, територіальна громада.
Експерти Ради Європи визнали, що Польща вважається взірцем ряду адміністративних перетворень у Центрально-Східній Європі. Проведена Польщею трансформація, в результаті створила державу нового типу, що служить громадянам. Така держава дає можливість своєму громадянському суспільству формувати й контролювати органи публічної влади.
В Україні спостерігається певна схожість вихідних умов обох країн. Виникає спокуса якомога повніше застосувати сусідський досвід в наших умовах. Та для успішного використання вже наявного досвіду Польщі слід акцентувати не лише на його позитивних моментах, а і адекватно співставити його, відносно реалій України.
У Польщі бюджетна децентралізація відбувалася разом із реформою про самоврядування, що була здійснена у два етапи: І етап відбувався у 1989–90 рр., коли було впроваджене реальне самоврядування на рівні місцевих громад. ІІ етап – 1997–99 рр., коли самоврядування впроваджувалося на рівні повітів (районів) і воєводств (областей). І кожен з етапів супроводжувала бюджетна децентралізація.
За оцінкою науковців, в Польщі місцева громада, її депутати та мер самі вирішують, на що їм витрачати більшість коштів, тому державна влада не може вказувати, що щось недоцільно. Якщо дотримуються закону, то можуть будувати все що завгодно. Покаранням за недоцільність їхніх кроків стане недовіра мешканців, які більше не голосуватимуть за них. До того ж місцеві мешканці можуть також організувати місцевий референдум чи то за зняття з посади мера чи розпуск місцевої ради.
Натомість центральна влада веде нагляд щодо законності – формування і реалізації бюджетів, проведення тендерів. Для цього в Польщі створено мережу регіональних рахункових палат з контролю за цільовим використанням коштів місцевих громад.
При цьому це не є представництво Центральної рахункової палати, а окрема мережа регіональних інституцій, керівництво якої обирається міністерством, відповідальним за адміністрацію.
Наразі українська модель реформування не передбачає створення подібних органів контролю, як рахункові палати, саме на місцях, український Мінфін готує рішення для контролю ефективного використання коштів громад, адже їхні бюджети і надалі збільшуватимуться.
Процес, який є істотним для реформи децентралізації загалом – це зміни до Конституції в частині децентралізації, які пройшли перше читання в парламенті, а також є ще низка суттєвих для реформи законів – про місцеве самоврядування, про префектів.
Незалежно від законотворчих процесів в Україні триває муніципальне об’єднання. Так, 735 громад утворили 159 нових об’єднань, і вони мають функціонувати в форматі спроможних громад, тобто мати прямі стосунки з бюджетом, і їм район передасть управління сферами освіти, охорони здоров’я, розпорядження землею.
В цілому результати проведеної адміністративно-територіальної реформи у Польщі здебільшого є позитивними. Чітко вибудуваний план і послідовність реформ в Польщі були цілеспрямованими заходами, що позбавлені популізму. Наявний досвід Польщі свідчить про те, що зробити державне управління ефективним без децентралізації у сучасній Європі нереально. За основу можливо скористатися досвідом європейських країн та Польщі, а пристосовувати реформи у відповідності до своєї землі і свого народу.
В Україні спостерігається певна схожість вихідних умов обох країн. Виникає спокуса якомога повніше застосувати сусідський досвід в наших умовах. Та для успішного використання вже наявного досвіду Польщі слід акцентувати не лише на його позитивних моментах, а і адекватно співставити його, відносно реалій України.
Отже, необхідно створити українську модель організації місцевої влади, базовим рівнем децентралізації має стати не область, а місто, село, селище, територіальна громада.
Перед українськими реформаторами стоїть значно більший обсяг завдань, які потребують більш глибокого аналізу у формуванні власне української моделі організації місцевої влади.
Базовим рівнем децентралізації влади має стати не область, а місто, село, селище, територіальна громада, повноваженнями яких є самостійне вирішення питань свого функціонування. Саме на цьому рівні повинні ухвалюватися відповідні рішення щодо напрямів їх розвитку. Децентралізація не буде ефективною без посилення системи балансів і противаг. Зокрема, в Німеччині владу Берліна збалансовують уряди федеральних земель.
Другим запобіжником мають стати справді незалежні Конституційний суд та судова система.
По-третє, необхідно створити нову систему охорони здоров’я та освіти. По-четверте, ремонт доріг, облаштування дитсадків, лікарські послуги, створення фінансової основи для органів місцевого самоврядування слід передати на рівень громад.
Схожі новини